Хранитель - страница 27

desfonclionna'ms», Revue politique et parlementaire (1926), 319. —При­
меч. автора.

6 H.J. Laski, «Bureaucracy», Encyclopedia of the Social Sciences. Эта статья написана
скорее сточки зрения потитолога, чем социолога. — ^ Примеч. автора.

325

больше людей становятся рабочими либо в «синих воротничках», либо в «белых воротничках», либо в «крахмальных рубашках». Так, напри­мер, создается новый тип научного работника как ученого, «отделен­ного» от своего специального оборудования, — в конце концов, фи­зик не владеет своим собственным циклотроном. Для того чтобы осу­ществить свое исследование, он должен быть нанят бюрократией, распоряжающейся лабораторными ресурсами.

Бюрократия — это такая администрация, которая почти полнос­тью избегает публичного обсуждения своих методов, хотя возможны случаи публичного обсуждения ее политики7. Полной секретности не придерживается ни государственная, ни частная бюрократия. Пола­гают, что она необходима для охраны ценной информации от част­ных экономических конкурентов или от иностранных и потенци­ально враждебных политических групп. И хотя, возможно, не час­то, но так называемый шпионаж среди конкурентов существует и в системах частного экономического предпринимательства (простой или сложно организованный), и в системах национальных государств. Но если необходимо публично защищать основу всех решений и по­литики, то должны быть обнародованы и смета расходов, и список заказчиков, и новые технологические процессы, и производственные планы — все, что обычно рассматривают как существенные секреты частной экономической бюрократии.

Дисфункции бюрократии

В предыдущем рельефном очерке подчеркнуты позитивные дости­жения и функции бюрократической организации и почти полностью отброшены внутреннее напряжение и деформация подобной структу­ры. Тем не менее общество в целом явно подчеркивает несовершен­ство бюрократии, о чем говорит тот факт, что «мерзкий гибрид», «бю­рократ» — стал эпитетом, бранным словом.

Переход к изучению негативных аспектов бюрократии возможен благодаря применению таких понятий, как «вышколенная недееспо­собность» (Веблен), «профессиональный психоз» (Дьюи) или концеп­ции «профессиональной деформации» (Варно). «Вышколенная неде­еспособность» относится к такому положению дел, при котором спо­собности должностного лица функционируют как «несостоятельность» или «мертвая зона». Действия, которые основаны на обучении и навы­ках, успешно применяемых в прошлом, могут в итоге превратиться в

' Weber, op. cit., 671. — Примеч. автора.

326

несоответствующие реакции при изменившихся обстоятельствах. Не­достаток гибкости в применении навыков, воли в меняющихся усло­виях, приводит к более или менее серьезному несоответствию обстоя­тельствам8. Воспользуемся примером с птичьего двора, приводимым в этой связи Берке. Легко приучить цыплят воспринимать звук колоколь­чика как сигнал к получению корма. Тот же самый колокольчик может быть использован в час, роковой для приученных цыплят, чтобы со­звать их, когда им будут рубить головы. Вообще если человек предпри­нимает меры в соответствии со своими прежними знаниями, не пони­мая, что новые условия существенно отличаются от старых, то именно высокое качество обучения может привести к принятию неверной про­цедуры. Вновь вернемся к Берке, к его почти эхолалической фразе: «Люди могут оказаться непригодными из-за их подгонки к негодной пригодности»; их обученность становится неполноценностью.

Понятие профессионального психоза, используемое Дьюи, осно­вано во многом на сходных наблюдениях. Как результат ежедневной рутины люди вырабатывают особые предпочтения, антипатии, при­страстия и акценты9. (Дьюи использует термин «психоз» для обозна­чения «ярко выраженной характерной особенности ума».) Этот пси­хоз развивается из-за требований, предъявляемых к человеку особой структурой его профессиональной роли.

И у Веблена, и у Дьюи используемые понятия относятся к фунда­ментальной амбивалентности. Любое действие можно рассмотреть с точки зрения «того, что достигается», и «того, что не удается достичь». «Способ видеть также является способом не видеть — фокус на объекте А предполагает пренебрежение объектом В»10. Вебер, обсуждая этот вопрос, почти исключительно интересуется тем, что бюрократическая структура достигает: точность, надежность, эффективность. Та же са­мая структура может быть изучена с другой точки зрения, предпола­гающей амбивалентность. Что мешает организации, запланирован­ной для достижения этих целей?

По причинам, которые мы уже указывали, бюрократическая струк­тура оказывает постоянное давление на чиновника для того, чтобы он был «методичным, предусмотрительным, дисциплинированным». Если бюрократия должна действовать успешно, она обязана достичь вы­сокой степени надежности поведения, исключительной степени конформности по отношению к предписанным образцам действия.

8 Для дальнейшего обсуждения и применения этих понятий см. Kenneth Burke,
Permanence and Change (New York: New Republic, 1935), pp. 50 ff.; Daniel Warnotte,
«Bureaucratie et Fonctionnarisme», Revue de I'Institut de Sociologie, 1937, 17, 245. — При­
меч. автора.

9 Ibid, 58—59. — Примеч. автора.

10 Ibid, 70. — Примеч. автора.

327

И из этого следует фундаментальное значение дисциплины, которая может быть развита так же сильно в религиозной и экономической бюрократии, как и в армии. Дисциплина может быть эффективной только в том случае, если идеальные формы поддерживаются силь­ными чувствами, которые влекут за собой преданность обязанностям, тонкое восприятие ограничения власти и компетенции и методичное исполнение рутинных обязанностей. Эффективность социальной структуры зависит в конечном счете от группы участников, вдохнов­ленных соответствующими установками и чувствами. Как мы увидим, для внушения и укрепления этих чувств в бюрократии существуют определенные мероприятия.

Иногда можно заметить, что для обеспечения дисциплины (не­обходимой надежности реакций) эти чувства даже более сильны, чем это формально необходимо. Существует, так сказать, запас прочнос­ти в воздействии, которое оказывается на бюрократа для подчинения его формальным обязанностям. Это во многом похоже на заложенные инженером при проектировании опор моста добавочные денежные выплаты (смету, преувеличенную из предосторожности). Но именно это усиление ведет к перенесению чувств с целей организации на от­дельные детали поведения, требуемые правилами. Строгое соблюде­ние правил, первоначально задуманное как средство, превращается в самоцель, происходит хорошо известный процесс замены цели, из-за которого «техническая ценность становится конечной ценностью»". Дисциплина, легко интерпретируемая как конформизм к регулирую­щим инструкциям в любой ситуации и не рассматриваемая как мера, запланированная для специальной цели, тем не менее становится непосредственной ценностью для бюрократа в организации, с кото­рой связана его жизнь. Такой акцент, возникающий из замены пер-

11 Этот процесс часто наблюдают в различных контекстах. Одним из его аспектов является гетерогония целей Вундта, другим — парадокс следствий Макса Вебера. См. также исследования МакИвера по трансформации цивилизации в культуре и замечание Лассуелла, что «человек отличается от животного своей неограниченной способностью достигать запланированной цели». См.: Merton, «The unanticipated consequences of purposive social action», American sociolodical Review, 1936, 1, 894—904. С точки зрения психологичес­кого механизма, этот процесс наиболее полно проанализирован Гордоном Олпортом, в обсуждении «функциональной автономности мотивов» Олпорт уточняет ранние форму­лировки Вудворта, Толмена и Вильяма Стерна и приходит к формулировке процесса с точки зрения индивидуальной мотивации. Он не рассматривает те фазы социальной структуры, которые ведут к «трансформации мотивов». Формулировка, принятая в этой главе, таким образом дополняет анализ Олпорта; одна подчеркивает психологический механизм, другая рассматривает напряжение в социальной структуре. Конвергенция пси­хологии и социологии в этом центральном понятии наводит на мысль, что возможен концептуальный мост между двумя дисциплинами. См.: Gordon W. Allport, Personality (New York: Henry Holt & Co., 1937), chap. 7. — Примеч. автора.

328

воначальной цели, развивается в непреклонность и неспособность легко справляться с регулированием вопросов. Формализм, даже ри-туализм, стремится с настойчивостью, не вызывающей сомнений, к педантичному исполнению правил и к формализованным процеду­рам12. Это может быть преувеличено до такой степени, когда перво­начальная забота о конформистском отношении к правилам начина­ет наносить вред целям организации, в этом случае мы получаем хо­рошо известный феномен формализма или волокиты чиновников. Крайним продуктом этого процесса «замены цели» является бюрок­рат-виртуоз, который никогда не забывает единственное правило, ско­вывающее его действие, и поэтому не способен помочь большинству своих клиентов13. Подходящим примером того, как строгое призна­ние границ полномочий и буквальное строгое исполнение правил дают такой результат, является ужасное положение Бернета Бальхе-на, пилота адмирала Берда, во время перелета через Южный полюс.

Согласно постановлению Департамента труда, ему нельзя выдать до­кументы о получении гражданства США. Бернет Бальхен, уроженец Нор­вегии, декларировал свое намерение в 1927 году. Признано, что он не ис­полнил условие пятилетнего постоянного пребывания в Соединенных Штатах. Он выбыл из страны в связи с антарктической экспедицией ад­мирала Берда, хотя он был на корабле, несущем американский флаг, был бесценным членом американской экспедиции и находился в регионе, на который американцы предъявляют притязания, поскольку он исследует­ся и заселяется американцами и поэтому является Малой Америкой.

Бюро натурализации объяснило, что не может исходить из допуще­ния, что Малая Америка является американской землей. Это было бы нарушением международного права, где подобные вопросы не предусмот­рены. Поэтому бюро натурализации полагает, что Бальхен был вне пре­делов страны и формально не исполнил закон о натурализации14.

Структурные источники сверхконформизма

Подобная неадекватность в ориентации, которая включает выш­коленную недееспособность, несомненно, возникает из структурных источников. Можно сделать краткое резюме этого процесса. (1) Эф-

12 См.: Е.С. Hughes, «Institutional office and the person», ^ American Journal ofSociology,
1937, 43, 404—413; E.T. Hiller, «Social structure in relation to the person», Social Forces,
1937, 16,34-4.- Примеч. автора.

13 Mannheim, Ideology and Utopia, 106. — Примеч. автора.

14 Цитируется из Chicago Tribune (June, 24,1931, p. 10) by Thurman Arnold, The Symbols
°f Government (New Haven: Yale University Press, 1935), 201—202. [Курсив мой]. — При­
меч. автора.

329

фективная бюрократия требует надежности реакций и беззаветной преданности, не допускающей отклонений от регулирующих инст­рукций. (2) Подобная преданность правилам приводит к их трансфор­мации в самодовлеющие правила; они не могут больше воспринимать­ся как подчиняющиеся ряду целей. (3) Это мешает быстрой адаптации при особых обстоятельствах, которые не были детально предусмотре­ны теми, кто создавал общие правила. (4) Таким образом, именно те элементы, которые способствуют эффективности в общем, являются причиной бездействия в особых случаях. Члены бюрократических групп, глубоко проникнувшись тем значением, которые эти правила имеют для них, все же редко доходят до полной неадекватности. Но иногда эти правила становятся скорее символическими, чем строго утилитарными.

До сих пор мы рассматривали прочно укоренившиеся чувства, позволяющие относиться к строгой дисциплине как к чему-то дан­ному. Тем не менее можно думать, что определенные черты бюрокра­тической организации так способствуют этим чувствам. Жизнь дол­жностного лица планируется для него желанием «сделать карьеру», то есть добиться более высокого положения, пенсий, возрастающей оплаты труда и т.д., причем все это призвано обеспечить стимулы для дисциплинированного поведения и конформистского отношения к служебным правилам15. Подразумевается, что чиновник по большей части приспособит свои мысли, чувства и действия к перспективам своей карьеры, что и происходит на самом деле. Но именно эти меха­низмы, которые увеличивают вероятность конформизма, ведут так­же к преувеличению значения строгого выполнения инструкций, что вызывает робость, консерватизм и формализм. Смещение чувств от целей к средствам способствует развитию огромного символическо­го значения средств (правил).

Другая черта бюрократической структуры направлена на получе­ние во многом сходных результатов. У функционеров есть представ­ление об общности судьбы всех, кто работает вместе. Они разделяют одни и те же интересы, конкуренция относительно невелика, посколь­ку продвижение по службе зависит от старшинства. Таким образом, внутри группы агрессивность минимизирована, и, следовательно, эта согласованность является позитивно функциональной для бюрокра­тии. Тем не менее дух группы и неформальная социальная организа­ция, которая обычно формируется в такой ситуации, часто ведет пер-

15 Mannheim, ^ Mensch und Gesellschaft, 32—33. Манхейм подчеркивает важность «Lebensplan» и «Amtskarriere» См. комментарии Hughes, op. cit., 413. — Примеч. ав­тора.

330

сонал к защите своих укоренившихся интересов более, чем к содей­ствию своим клиентам и избранным высшим должностным лицам. Как писал ректор Лоуелл, если бюрократы уверены, что их статус не­адекватно признан вступившим в должность избранным официаль­ным лицом, подробная информация будет утаиваться от него, что приведет его к ошибкам, за которые он будет нести ответственность. Или, если он стремится полностью доминировать и таким образом нарушит полноту функций бюрократии, он может получить докумен­ты в таком количестве, что не сможет управиться с тем, чтобы подпи­сать их, даже не читая16. Это иллюстрирует оборонительную позицию неформальной организации, которая стремится возникнуть всякий раз, как только появляется явная угроза целостности группы17.

Было бы слишком большим снисхождением и отчасти ошибкой отнести подобное сопротивление бюрократов просто к законным ин­тересам. Законные интересы противостоят какому-либо новому поряд­ку, который либо отменяет, либо по крайней мере делает неопреде­ленным их различные преимущества, проистекающие из существую­щего положения дел. Несомненно, что это вызвано частично бюрок­ратическим сопротивлением изменениям, но, возможно, большее значение имеют другие процессы. Как мы видели, должностные лица эмоционально отождествляют себя со своим образом жизни. У них есть профессиональная гордость, которая руководит ими в сопротив­лении изменению установившейся рутины по крайней мере тем из­менениям, которые воспринимаются как навязанные другими. Эта нелогичная профессиональная гордость встречается даже, если судить по «Профессиональному вору» Сазерленда, у воров-карманников, которые, несмотря на риск, получают удовольствие от овладения не­сущим престиж мастерством «бить по левой штанине» (то есть мас­терски воруя из левой стороны брючного кармана).

В своей увлекательной статье Хьюджес применил понятия «свет­ский» и «сакральный» к различным типам разделения труда; «сакраль-ность» касты и сословные прерогативы ярко контрастируют с возрас­тающей секуляризацией профессиональной дифференциации в на­шем обществе18. Тем не менее, как мы предположили в нашем об-

16 A.L. Lowell, ^ The Government of England (New York, 1908), I, 189 fl - Примеч. автора.

" Полезное описание исследования такой защитной организации в группе рабо­чих см.: F.J. RoethlisbergerandW.J. Dickson, Management and the Worker( Boston: Harvard School of Business Administration. 1934). — Примеч. автора.

18 E.C. Hughes, «Personality types and the division of labor», ^ American Journal of Sociology, 1928, 33, 754-768. Bo многом такое же различие сделано Leopold von Wiese and Howard Becker, Systematic Sociology (New York: John Wiley & Sons, 1932), 222-225 e'passim. — Примеч. автора.

331

суждении, в отдельных родах деятельности и в особого типа органи­зациях может происходить процесс сакрализации (рассматриваемый как противоположность процессу секуляризации). Это свидетельству­ет о том, что благодаря формированию чувств (эмоциональной зави­симости от бюрократических символов и статусов, аффективного вов­лечения в сферу компетенции и власти) складывается определенное отношение к моральной легитимности, которая становится абсолют­ной ценностью и больше не рассматривается как просто формальное средство для повышения действенности администрации. Можно от­метить, что существует определенная тенденция для некоторых бю­рократических норм, первоначально введенных по формальным со­ображениям: они постепенно укрепляются, их все больше почитают, хотя, как сказал бы Дюркгейм, они laique en apparence19. Дюркгейм затронул эту проблему в своем описании отношений и ценностей, которые продолжают существовать в органическом единстве в высо-кодифференцированном обществе.

Первичные и вторичные отношения

Другая характерная черта бюрократической структуры — особое значение обезличенности отношений — также играет свою роль в бю­рократическом тренинге недееспособности. Структура личности бю­рократа имеет своим ядром именно норму обезличенности. Как эта норма, так и тенденция «разбивать людей по категориям», которая развивается из доминантной роли общих, абстрактных правил, ста­новится причиной конфликта в контактах бюрократа с обществом или заказчиками. Поскольку функционеры сводят на нет личные отно­шения и «раскладывают всех по категориям», то особенности инди­видуальных случаев часто игнорируются. Но вполне понятно, что кли­ент, который абсолютно убежден в специфическом характере своей проблемы, часто протестует против подобной классификационной трактовки. Стереотипное поведение не приспособлено к остроте ин­дивидуальных проблем. Обезличенная трактовка дел, которые, одна-

" Хьюджес признает одну фазу в этом процессе освящения, когда он пишет, что профессиональное обучение «несет дополнительную ассимиляцию кандидатом ряда профессиональных установок и правил, профессионального сознания и солидарности. Профессиональные требования и цели становятся моральным единством». Hughes, op. cit. [Курсив мой.| В этом же отношении понятие Самнера «пафос», как ореол чувств, которые охраняют социальные ценности от критики, отчасти уместно, поскольку оно пытается дать ключ к механизму, включенному в процесс освящения. См.: Folkways, 180—181. — Примеч. автора.

332

ко, имеют большое личное значение для клиента, дает повод обви­нить бюрократов в «надменности» и «кичливости». Так, на Гринвич­ской бирже труда безработный, который добивается страхового по­собия, возмущается тем, что он считает «безличным отношением и в то же время явной грубостью и даже резкостью в обхождении клерков с ним... Некоторые люди жалуются на высокомерное отношение, ко­торое проявляют клерки»20.

Еще один источник конфликтов с общественностью происходит из бюрократической структуры. Бюрократ, частично безотноситель­но ксвоему положению внутри бюрократической иерархии, действу­ет как представитель власти и престижа всей структуры. В своей офи­циальной роли он облечен определенной властью. Это часто приво­дит к действительному или кажущемуся высокомерному отношению, которое может только усилиться из-за несоответствия между его по­зицией внутри иерархии и его позицией по отношению к публике21. Протест со стороны клиента и его обращение за помощью к другим чиновникам часто неэффективны или вообще предотвращаются ра-

20 «Они относятся к вам, как к пустой породе. Я видел одного чернорабочего, ко­торый проник за конторку и тряс одного из них за воротник. Все остальные поддержи­вали его... Конечно, он потерял свое пособие после этого... Но клерк заслужил это за свое грубое обращение» (E.W. Bakke, The Unemployed Man, 79—80). Отметим, что безра­ботный клиент вменил в вину начальственное отношение, он находился в напряжен­ном состоянии из-за потерянной работы и самоуважения в обществе, которое склонно к идеологии, что «способный человек» всегда найдет работу. Обвинение в высокомер­ности происходит в основном из душевного состояния, что видно из собственных на­блюдений Бакке: «Клерки были перегружены работой, и у них не было времени для шуток, но были некоторые признаки грубости и превосходства в их отношении к лю­дям». Поскольку существуют объективные основания для обвинения бюрократов в надменном поведении, это, возможно, объясняется следующими сопоставимыми ут­верждениями. «Современный чиновник — как в качестве официального, так и част­ного лица — всегда добивается и чаще всего пользуется особым, повышенным «со­словным уважением» со стороны общества» (Weber,
0017668995360434.html
0017804338327465.html
0017896370675501.html
0017978020122590.html
0018035842787835.html